包商银行的破产丑闻再次引发了理论与实务对金融机构治理问题的关注。我国金融机构在资本市场的制度背景下和长期的治理实践中，逐步形成了不同于其他行业的独特治理构架，一方面在内部受到国有控股下大股东主导的公司治理制度安排的约束，另一方面在外部则受到金融作为特殊行业的强势监管。国有控股是我国金融机构主导的股权结构安排实现形式。然而，一段时期以来，一些金融机构依然不可思议地成为公司治理问题爆发的重灾区，甚至导致了匪夷所思的具有金融牌照受到垄断性政策扶植的包商银行直接宣告破产。这究竟是什么原因导致的呢？
一是一些金融机构治理问题的爆发与在我国资本市场制度背景下金融机构治理构架的独特性密不可分。首先，客户营运资金规模远超股东出资规模，导致股东在金融机构公司治理的“权威地位”式微。传统公司治理理论认为，股东在公司治理中的权威地位是由受益顺序排在最后的股东可以为其可能做出的错误决策承担责任决定的。然而，在金融机构中，由于客户营运资金规模往往远远超过股东出资规模，客户成为金融机构重要的利益相关方。金融机构的治理实践由此成为强调公司治理不仅仅应该关注股东利益最大化，而是应该在包括客户在内的各利益相关方之间平衡的利益相关者理论十分重要的政策场景之一。这使得在其他行业的公司治理实践中股东的权威地位在金融机构的治理构架下日渐式微，甚至变得无足轻重。
其次，控股股东国有资本的所有者缺位容易滋生中国式内部人控制。从2013年开始，我国启动以所有制混合为典型特征的新一轮国企改革。混合所有制改革试图解决的核心问题之一是在国企中普遍存在的所有者缺位。由于真正所有者缺位，在不同程度“花别人的钱办别人的事”的国企中存在的一个突出问题是容易形成内部人控制这一十分典型的公司治理问题。
第三，高的进入壁垒决定的监管强势导致了金融机构内部治理的弱势，金融机构的治理在很大程度仰“监管”鼻息。金融是特殊行业中的特殊行业，金融的稳定事关经济系统运行的安全平稳。近年来我们不断提醒防范系统性金融风险。对金融监管的弦绷得不可谓不紧，对金融监管的砝码加的不可谓不重。简言之，一些金融机构的公司治理不是依靠股东和董事利用股东大会董事会等现有的治理构架主动作为，而是在外部监管的监督检查下消极被动作为。因此，包商银行走向破产道路，不仅有监管腐败的原因，同样有在金融机构复杂治理构架下所导致的治理监管依赖和内部治理缺失的原因。
化解治理缺失难题
那么，如何从根本上化解一些金融机构中存在的“所有者缺位”进而“治理缺失”问题呢？我认为，金融机构需要从监管依赖走向合规治理。
在金融机构中，引入背景多元的战略投资者，使虚化的所有者实化，重塑股东在公司治理的权威性。正在积极推进的国企混合所有制改革中，引入民资背景的战投，实现所有制的混合成为关键举措。它的合理性在于通过“混”，为推动国企改革建立一种长效激励机制。盈利动机明确，出资参股的民资背景战投将有激励推动国企经营机制转化和公司治理完善，以实现自身的盈利目的，避免为可能做出的错误决策承担责任。由于金融机构是基础战略性行业，在分类推进的国企混改中并非重点和关键的领域。从化解金融机构同样面临的所有者缺位问题出发，我们主张，金融机构同样需要开展一场混改。金融机构混改的客观效果是，将使股东在公司治理中的权威性重新得到彰显，逐步摆脱目前很多金融机构存在的治理监管依赖症。这是重建金融机构治理构架的第一步。
围绕一些金融机构突出的“中国式内部人控制问题”，金融机构需要在重塑股东权威的基础上，通过形成制衡的股权结构，独立的董事会，走向合规治理。随着混改战投的引入，在金融机构股东层面带来的直接变化将是，战投将与以往在金融机构公司治理制度建设中的主导地位和关键作用的控股股东之间形成制衡。除了来自制衡的股东委派的股东董事，走向合规治理的金融机构未来将聘请更多注重声誉、来自外部、兼职性质的独立董事。通过独董声誉市场的建设和遴选机制的完备，在日渐增加的股权纷争中扮演更加积极的居中调停等角色。由制衡的股东主导的独立董事会从对保障股东权益的角度出发，选聘具备良好能力、声誉和资质的专业会计机构，并使它们真正向董事会和股东负责。对于那些无法尽到独立审计义务、客观公正出具审计报告的会计事务所要及时做到清退和更换。
重建过程中需注意的问题
在金融机构从监管依赖走向合规治理的治理构架重建过程中，几个关键问题需要予以注意。一是，金融机构从监管依赖走向合规治理，不是说监管从此不再需要加强，而是说监管政策制定的重心需要做出重要调整。长期以来，违规处罚成本不高是我国一些金融机构明目张胆、违法违规行为屡禁不止的重要原因之一。因此加大处罚成本，对违法违规行为形成威慑，无疑是监管政策制定未来依然需要加强的方面。
第二，金融机构从监管依赖走向合规治理，不是说不再需要对客户等利益相关者利益进行保护，而是说需要借助不同的机制对利益相关者的利益提供更加专业的保护。利益相关者理论在公司治理实践中的误导之处在于，忽视了只有受益顺序排在最后的股东才能够为自己可能做出的错误决策承担责任的事实，向其中一方利益相关者负责（例如提高储户的存款利率）成为损害另一方利益相关者利益（例如提高工商企业贷款利率）的借口，强调金融机构对所有利益相关者负责恰恰意味着不需要对任何人负责，加剧内部人控制问题出现的可能性，反而不利于对利益相关者利益的真正保护。对于利益相关者的利益，金融机构需要通过不同的途径予以保护。
最后，金融机构从监管依赖走向合规治理，不是说公司治理制度从此可以包揽一切，而是说通过外部监管和内部治理各司其职和专业化分工，来共同提升金融机构的治理效率，实现良好的绩效表现。监管和治理有各自擅长的领域和作用的边界，二者合理分工可以很好地起到扬长避短，协同合作的效果。监管更加适合金融行业普遍存在的行为倾向，监管效果令行禁止，立竿见影，但其缺陷是一刀切，缺乏针对性，往往带来很高的社会实施成本；而治理则更加契合不同金融机构的实际，对症下药，但见效慢。特别是当金融机构缺乏自我革新的勇气时容易养虎遗患，酿成大的治理危机。因而二者的有机结合和专业化分工是金融机构最终走向良治的关键。
郑志刚是中国人民大学财政金融学院教授。
郑志刚 | 文
时青靖 | 编辑